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El combate a la corrupción: ¿Por dónde empezar? 

Alejandro Encinas Nájera | 04.06.2019
El combate a la corrupción: ¿Por dónde empezar? 
El cambio de régimen que actualmente vive México se debe en buena parte al hartazgo de los mexicanos por la corrupción de los últimos gobiernos. Ahora toca pasar de las promesas de campaña a acciones concretas para acabar con la impunidad. El autor de esta reflexión propone al gobierno tres políticas concretas para lograr el cambio al que se ha comprometido: que violar la ley deje de ser rentable, encontrar un equilibrio entre el rol de los sujetos y el de las instituciones en el combate a la corrupción y reducir las oportunidades a la corrupción para aumentar los derechos.  

Si a finales de 2012 alguien se hubiera atrevido a vaticinar que en 2018 el Partido Revolucionario Institucional (PRI) quedaría prácticamente borrado del mapa político, seguramente se le hubiera tachado de disparatado. A inicios de aquel sexenio el partido oficial lucía como una poderosa maquinaria electoral cuya invencibilidad quedaba sellada por el Pacto por México y su connivencia con los medios de comunicación y los grupos tradicionales de poder. El Movimiento Regeneración Nacional, entonces en ciernes, tendría que sortear una prolongada travesía en el desierto antes de convertirse en lo que es hoy.

Desde entonces las cosas han cambiado. Y mucho. Si a un factor hubiera que atribuir estos cambios sería al hartazgo de los mexicanos con la corrupción de los últimos gobiernos. Dos acontecimientos emblemáticos eclipsaron el brío con el que arrancó el sexenio de Enrique Peña Nieto: la desaparición de 43 estudiantes normalistas de Ayotzinapa, secundada por una investigación que alteró las pruebas y encubrió a los responsables, y una investigación periodística sobre la ostentosa casa blanca en la cual el presidente pasaría sus días tras dejar el poder. Dicho inmueble, con un valor mayor a los $80 millones de pesos, resultó estar a nombre de Hinojosa Cantú, uno de los empresarios más favorecidos con contratos públicos por el político mexiquense. Este par de sucesos marcaron un punto de inflexión: el potente discurso de las reformas estructurales y la concertación partidista darían paso a un gobierno en retirada, que terminaría sus días con los niveles más bajos de aprobación registrados.

El veredicto de las urnas fue contundente. El electorado le otorgó un triunfo avasallante a Andrés Manuel López Obrador y una cómoda mayoría legislativa a la coalición que lo postuló. Pero sería equivocado leer esta muestra de repudio a la corrupción y deseo de cambio como un cheque en blanco. Si el surgimiento de la Cuarta Transformación se debe a la corrupción que le antecedió, su porvenir se juega en que logre liberar al Estado de su cautiverio. Al gobierno de López Obrador le corresponde ahora la nada sencilla tarea de transitar de las arengas en la plaza pública a la construcción de un auténtico Estado de derecho; de las promesas de campaña a acciones concretas para acabar con la impunidad; de la denuncia testimonial a demostrar que sí se puede salir del pantano.

 

Los costos de la corrupción

La corrupción es la fuente que origina o potencia las mayores problemáticas que enfrenta la sociedad mexicana. Desde el primer levantamiento de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública en 2011, ésta aparece como una de las tres principales preocupaciones de los mexicanos (INEGI, 2017). Las otras dos preocupaciones prioritarias son la inseguridad y la economía, esferas colonizadas por la corrupción. No podría explicarse el creciente fenómeno de la inseguridad sin la corrupción como su mayor aliada. En las últimas décadas, el crimen organizado ha experimentado un crecimiento exponencial que le ha permitido capturar porciones significativas de la vida económica, política, social y hasta cultural. Las redes que se tejieron entre funcionarios públicos de todos los niveles y los grupos delincuenciales abonaron en la pérdida de la autonomía del Estado mexicano. Se imbricaron a tal punto, que las fronteras entre el poder público y el poder corruptor se han vuelto indistinguibles. En cuanto al impacto en la economía mexicana, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos reportó que la corrupción tuvo un costo equivalente al 5% del PIB (OCDE, 2017), porcentaje que concuerda con las estimaciones del secretario general de las Naciones Unidas, António Guterres (Naciones Unidas, 2018).

Shleifer y Vishny apuntan que la corrupción también surte efectos corrosivos en la inversión pública, pues propicia que el gasto se oriente a rubros como defensa e infraestructura. Se trata de áreas que no necesariamente tienen tanto valor social como la salud y la educación, pero sí representan mayores oportunidades para la defraudación, tanto por los altos montos que demandan, como por su mayor complejidad de fiscalización. Más aún, de acuerdo a cálculos de junio de 2018 de Gerardo Esquivel —actual subgobernador del Banco de México—, si se lograra eficientar el gasto público, combatir la corrupción, transparentar los procesos de compra y eliminar los recursos excesivos del ramo 23, el gobierno de México podría obtener recursos entre $350 y $400 mil millones de pesos. La corrupción es muy costosa para el país y de eso están conscientes los mexicanos que salieron a votar por un cambio el pasado 1º de julio. Ahora la pregunta es, ¿por dónde comenzamos a combatirla? Los siguientes párrafos plantean tres propuestas concretas que ojalá el nuevo gobierno priorizara para alcanzar el cambio al que se comprometió: lograr que violar la ley deje de ser rentable, encontrar un equilibrio entre el rol de los sujetos y el de las instituciones en el combate a la corrupción y reducir las oportunidades a la corrupción, para aumentar los derechos.

 

Que violar la ley deje de ser rentable

Dejando a un lado cuestiones de ética y principios para partir de una aproximación estrictamente racional, en México los incentivos están orientados a que violar la ley sea más conveniente que cumplirla, pues con toda probabilidad la recompensa será mayor que el castigo. En una primera instancia, la perversión de los incentivos se produce por la baja tasa de denuncia. La Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG), señaló que en 2017 poco más de 5.2 millones de personas fueron víctimas de algún acto de corrupción, pero sólo 4.6% lo denunció. Las dos razones principales para no denunciar parten de una desconfianza extrema en las capacidades institucionales del Estado mexicano para impartir justicia: 26.4% lo consideró inútil, dado que no habría seguimiento, mientras que a 20.6% le pareció una pérdida de tiempo. ¿Qué pasa con ese 4.6% que sí se animó a denunciar? En esta segunda instancia predomina la impunidad, manifiesta a través de la inexistencia de responsabilidad penal o administrativa por parte de quienes cometen un hecho de corrupción. De acuerdo con el Índice Global de Impunidad 2017 de la Universidad de las Américas Puebla —construido tomando en cuenta la capacidad policial, la infraestructura y el capital humano de los ministerios públicos, la saturación del poder judicial, el personal penitenciario y el número de peritos, entre otros factores—, México ocupó la posición 66 entre 69 países de los que se tuvo información estadística (Le Clercq y Rodríguez, 2017). Sólo Camerún, India y Filipinas tuvieron un peor desempeño que nuestro país. La administración pública federal no queda exenta de este déficit de justicia. Un estudio de Impunidad Cero señala que entre 2012 y 2016 la Secretaría de la Función Pública emitió 45 mil 108 sanciones en contra de funcionarios por malas prácticas o irregularidades administrativas, pero sólo 1% resultó en la destitución de un funcionario (Ángeles, 2018). Aunque es indispensable garantizar la presunción de inocencia, el debido proceso y reconocer que no todas las faltas ameritan sanciones graves, no deja de ser llamativo el bajo porcentaje de destituciones.

Lo anterior refleja que, incluso cuando se cumple la excepción a la regla y se alcanza la tercera instancia —el castigo—, violar la ley sigue siendo rentable, pues la multa suele ser menor al premio obtenido y no retira al culpable lo que obtuvo por vías ilícitas. Dos ejemplos, uno electoral y otro inmobiliario, pueden ayudar a explicar mejor la perversión de los incentivos en esta última etapa procesal. En el ámbito electoral basta revisar un par de fallos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El de la calificación de la elección presidencial de 2006 reconoce ilícitos que pusieron en riesgo la certidumbre de los resultados, como la intromisión del presidente en la contienda y el financiamiento del sector privado para campañas sucias. Sin embargo, al no poder estimar el impacto de estas ilegalidades en la intención del votante, decidieron reconocer el triunfo de Felipe Calderón, lo cual representó una invitación a futuros competidores a seguir violando la ley, pues más allá de un regaño público, no tuvo consecuencias. Otro precedente que abonó en el mismo sentido fueron los fallos del mismo tribunal respecto a la validez de las firmas de aspirantes a candidatos independientes, tanto a la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México como a la Presidencia de la República. En esas ocasiones el Instituto Nacional Electoral detectó que miles de las firmas requeridas para el registro de las candidaturas provenían de personas fallecidas o presos con sus derechos políticos suspendidos. Aunque las irregularidades fueron plenamente documentadas por las autoridades competentes, los magistrados optaron por privilegiar el derecho político de los ciudadanos a ser votados. Gracias a este razonamiento, los que hicieron trampa y cubrieron el porcentaje de firmas aparecieron en las boletas, mientras los que recolectaron firmas de manera honesta no lograron alcanzar el excesivo porcentaje establecido en la ley y quedaron fuera.

Quizás en ningún otro espacio como en la Ciudad de México se expresan con tanta nitidez los estragos de la corrupción. El proyecto Mítikah, ubicado en la demarcación Benito Juárez, se propone ser una ciudad amurallada, un desarrollo exclusivo con rascacielos, hospital, fuentes danzantes y centro comercial, sólo accesible para quien pueda pagar departamentos cuyos precios en preventa comienzan en $10 millones de pesos. Como se implantó en Xoco, un barrio pintoresco y de calles estrechas que terminó atrapado por la mancha urbana, los futuros habitantes de esta “utopía” urbana requieren un paso a desnivel, además del de Mixcoac, para entrar y salir de la ciudad amurallada a la ciudad de todos. Los desarrolladores no contaban con los permisos, pero para recordarle al gobierno quién manda, una noche ordenaron a sus empleados talar 54 árboles del camellón Mayorazgo. Claudia Sheinbaum, la jefa de gobierno, no se dejó intimidar y el 9 de mayo anunció que se prepara una multa de más de $25 millones de pesos. Es de reconocerse el viraje de la máxima autoridad local y su decisión por defender el interés público sobre el privado, en contraste con su antecesor, sospechosamente complaciente con la proliferación de todo tipo de edificaciones sin importarle los impactos urbanos. Si bien $25 millones de pesos pueden parecer mucho dinero para una familia mexicana promedio, para la familia inmobiliaria que desarrolla Mítikah equivale al precio en preventa de sólo uno de sus departamentos de mayor lujo, por lo que fácilmente puede presupuestar la multa en su modelo de negocios y continuar con la construcción de la obra.

¿Qué indican estos dos ejemplos? Las resoluciones electorales constituyen una inversión de los incentivos: premian a los tramposos y castigan a los honestos. Estamos ante una impunidad avalada y, por tanto, promovida desde órganos del Estado mexicano que tendrían que impartir justicia. En el caso inmobiliario, en cambio, sí hay castigo a la falta cometida, pero en el balance final el premio de lo obtenido cometiendo ilícitos es mayor y seguirá siendo así, mientras no se cancele definitivamente la obra o se impongan penas de prisión a los autores intelectuales de la tala de árboles. Sólo con medidas de este calibre se puede corregir la desproporcionalidad entre la falta cometida y la multa para resarcir el daño. Sólo así el Estado podrá recuperar la rectoría sobre el espacio público. Nuestro incipiente Estado de derecho se ha venido construyendo con muchos esfuerzos y contra innumerables inercias. Su consolidación pasa por una reingeniería de sus incentivos, de modo que violar la ley salga caro, muy caro; que racionalmente sea más conveniente cumplirla que violarla. En ese sentido, uno de los primeros cambios promovidos por la nueva mayoría legislativa es tipificar la corrupción como delito grave, de modo que el responsable no pueda salir de prisión bajo fianza. Los efectos de esta reforma aún están por verse pero, para asegurar que los cambios sean profundos, hay que fortalecer las capacidades de las instituciones públicas, en particular las encargadas de impartir justicia. Una estrategia integral —que comience por profesionalizar y depurar policías, ministerios públicos y jueces— representa sin duda un camino arduo y prolongado, pero asegura resultados de largo alcance.

 

Sujetos e instituciones equilibrados en el combate a la corrupción

En un principio son los sujetos quienes determinan sus instituciones, pero a la postre son esas instituciones las que enmarcan y determinan el comportamiento de los sujetos. Para responder quién determina a quién, si la agencia a la estructura o a la inversa, se ha implantado uno de los debates más recurrentes de las Ciencias Sociales, que en tiempos recientes ha escapado de los cubículos académicos para aterrizar en la agenda pública nacional. A riesgo de simplificar excesivamente, y sólo con el propósito de ilustrar, puede decirse que en el debate en torno al combate a la corrupción existen dos bandos y el objetivo de ambos es acabar con este mal, pero aspiran a lograrlo por vías disímbolas que reeditan la constante disyuntiva en torno al papel de los sujetos y de las estructuras. De un lado están quienes sostienen que la corrupción es producto de diseños institucionales defectuosos, contrapesos inservibles y complicidades sistémicas. La premisa del otro bando es que para acabar con la corrupción lo que se requiere es voluntad política; en términos coloquiales, “barrer las escaleras de arriba hacia abajo”. Los primeros, que podríamos denominar institucionalistas, se han abocado a la construcción de nuevas instituciones como el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), fiscalías y órganos autónomos. Los segundos, que por no encontrar un nombre más adecuado denominaremos subjetivistas, piensan que lo necesario son gobernantes honestos y con probidad para cortar la cadena de mando que obliga a los de abajo a pagar cuotas a los de arriba. Este bando cuestiona a su contraparte diciendo que un diseño institucional, por más sofisticado que sea, de poco o nada sirve sin una fuerza política suficiente para echar a andar sus engranajes o, peor aún, si al mando de la máquina queda un sujeto del calibre de Al Capone. Los institucionalistas reprocharían a su contraparte su confianza extrema en que sus líderes no les van a fallar. Aun concediendo que la corrupción pudiera reducirse durante su paso por el gobierno, cuestionarían que sin cambios en las reglas del juego los efectos no serían duraderos.

Los magros resultados del SNA dan cuenta de que la crítica de los subjetivistas toca fibras sensibles. En efecto, el naufragio de esta iniciativa evidencia los riesgos de idealizar diseños institucionales deslindados de la voluntad política necesaria para instrumentarlos. Se trató de un modelo paradigmático, nacido de un proceso de exigencias sociales. A diferencia de esfuerzos anteriores, este sistema se basaba en la coordinación de múltiples instituciones para localizar, investigar y castigar la corrupción y así garantizar el uso correcto del dinero público y el buen desempeño de los servidores públicos. La propuesta final fue producto del consenso de diversos partidos políticos, la sociedad civil y especialistas en materia de anticorrupción. Su puesta en marcha fue anunciada con bombo y platillo pero, como lo señaló Mauricio Merino, el sistema fracasó porque se convirtió en rehén de intereses privados y políticos durante el pasado sexenio. Después de tres años de su creación, ni siquiera contaba con un fiscal anticorrupción y magistrados especializados en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Al renunciar a la presidencia del Comité Coordinador, en febrero de 2018, Jacqueline Peschard admitió que dejaba el SNA con pocos logros e innumerables pendientes debido a la escasa cooperación interinstitucional, partidista y de la sociedad civil. Además, exhibió la falta de coordinación entre las instituciones que lo conformaban: “La Secretaría de la Función Pública hace lo que tiene que hacer y lo da a conocer como si estuviera solita en la vida. La Auditoría Superior de la Federación hace sus investigaciones y dice: ‘Yo ya puse las denuncias ante la PGR; el fiscal anticorrupción es parte del Comité Coordinador, pero como no ha sido nombrado…” Construido sobre una reforma constitucional aprobada en 2015, el SNA, que tanto presumió el gobierno de Enrique Peña Nieto, resultó ser otra de las múltiples simulaciones de su sexenio.

En contraparte, apostar por el voluntarismo político sin modificar las instituciones, las reglas del juego y, más importante aún, la cultura política, conlleva el riesgo de que los cambios sean efímeros. En retrospectiva, ese fue un error recurrente entre los gobiernos de la ola progresista en América Latina de inicios del siglo XXI. Los avances en política social y distribución del ingreso fueron fácilmente desmantelados tras la llegada al poder de figuras como Jair Bolsonaro en Brasil o Mauricio Macri en Argentina. A la izquierda mexicana no le son ajenos este tipo de retrocesos. En la Ciudad de México, entidad que gobierna desde 1997, las mejoras registradas en los primeros gobiernos en materia de combate a la corrupción en licencias de construcción, mercantiles y verificación de autos, entre otros trámites, fueron fácilmente revertidas con la llegada de gobernantes corruptos que poco o nada tenían que ver con el proyecto que los postuló. Recapitulando, el carácter pasajero de los liderazgos y lo inútil de una institución de diseño perfecto pero carente de voluntad política para echarla a andar —como un auto de lujo sin gasolina—, obligan a institucionalistas y subjetivistas a acercarse para encontrar un punto medio.

 

Para aumentar los derechos, reducir las oportunidades a la corrupción

La corrupción en buena medida se explica porque algunos agentes gubernamentales tienen la oportunidad de tomar decisiones discrecionales; si a estos se les reducen las ventanas de discrecionalidad disminuirán las probabilidades de que cometan actos de corrupción. Una de las mejoras más notorias en el combate a la corrupción durante los meses de arranque de la presente administración se ha registrado precisamente en donde antes proliferaba: la política social. Al tiempo que se han ampliado los derechos, el presupuesto para garantizarlos y el número de sus destinatarios, se han cerrado una serie de ventanillas que propiciaban la corrupción. De principio a fin, es decir, desde la selección de los beneficiarios hasta la entrega de los recursos, se han puesto en marcha blindajes para acabar con los abusos característicos del viejo corporativismo. Transitar de clientelas a sujetos de derechos supone un combate frontal a la corrupción, lo cual a su vez implica un cambio de paradigma. Las políticas focalizadas que devinieron en la fragmentación de los recursos, la pulverización de los objetivos, altos costos administrativos y pobres resultados, han dado paso a una estrategia de compactación de esfuerzos y priorización de metas.

El nuevo paradigma tiende a la universalización de la política social (en un primer momento en segmentos específicos de la población). Esto quiere decir que todos los individuos que pertenezcan a uno de los grupos prioritarios, por ese sólo hecho tienen derecho de acceder a un programa social. Por ejemplo, todas las personas mayores de 68 años (65 en caso de comunidades indígenas) recibirán una pensión equivalente a $1,275 pesos mensuales. Todos los jóvenes entre 18 y 29 años de edad que no estudian y no trabajan tienen el derecho de recibir una beca de $3,600 mensuales, seguro médico y capacitación en el trabajo hasta por un año. A diferencia de las políticas focalizadas, en la universalización los funcionarios públicos ya no tienen margen de discrecionalidad para admitir a una persona en un programa social a cambio de su lealtad política u otras condicionantes. Además de las ventajas para reducir las oportunidades de cometer actos de corrupción, la universalización contribuye a recuperar la cohesión social, porque reduce la estigmatización de los destinatarios de los programas sociales y la competencia entre estos por asegurar su ingreso.

La política de cero intermediarios es otro elemento novedoso en el combate a la corrupción y se desdobla en dos componentes. En primer lugar, antes para acceder a un bien o servicio del Estado los ciudadanos tenían que tocar múltiples ventanillas, cada una de las cuales representaba una oportunidad para que un burócrata les solicitara una “mordida”. Esto es particularmente grave, pues los usuarios que con mayor frecuencia acuden a estos puntos de primer contacto se encuentran en situación de pobreza. En cambio, ahora en algunos casos ni siquiera tienen que presentarse en una oficina pública para acceder a un programa social. Por ejemplo, en Jóvenes Construyendo el Futuro 100% de los trámites de registro puede realizarse en línea, sin un solo papel impreso. Este programa demuestra cómo la digitalización puede acabar de tajo con esos puntos de contacto entre burocracia y ciudadanos que posibilitan la arbitrariedad. En segundo lugar, buena parte del presupuesto destinado a combatir la pobreza o reactivar el campo quedaba atrapado en redes intermedias conformadas por líderes de colonias, organizaciones corporativas, gestores y grupos de presión. La nueva política social elimina las capas que separaban al Estado de la sociedad. Ahora becas, pensiones y apoyos se entregan de manera directa y preferiblemente a través de un instrumento bancario, lo cual incrementa el control de los recursos públicos y garantiza que lleguen a sus destinatarios. La universalización y la política de cero intermediarios demuestran cómo la innovación institucional puede contribuir a combatir de manera eficaz la corrupción y, gracias a ello, contar con más presupuesto para garantizar los derechos de un mayor número de personas.

 

Conclusión

Las decisiones anunciadas e incluso instrumentadas en el primer tramo del primer año de este sexenio reflejan que el combate a la corrupción gubernamental va en serio. Un primer paquete de medidas son las reformas legislativas, entre las que destacan que el presidente en funciones pueda ser juzgado por corrupción y que este delito pase a tipificarse como grave. Otro paquete son las medidas de austeridad, por ejemplo reorganizar la administración pública para evitar duplicidades y excesos, la reducción de sueldos de los altos mandos, el recorte a la mitad en el presupuesto de comunicación, así como las compras gubernamentales consolidadas. Tales medidas vienen de la mano de otras con una potente carga simbólica, como entregar Los Pinos para el disfrute de los visitantes del Bosque de Chapultepec, poner en venta el avión presidencial, la cancelación de las pensiones a los expresidentes y, por último, que el Estado Mayor Presidencial se incorpore a la Secretaría de la Defensa Nacional, para ajustar la seguridad del presidente a los criterios de austeridad. Un último paquete tiene que ver con demandas sostenidas durante mucho tiempo por sectores de la sociedad civil y que hoy ya son realidad, como la autonomía de la fiscalía, el nombramiento de la fiscal anticorrupción y la obligación de todos los altos mandos de la administración pública federal de publicar su declaración patrimonial y de intereses. Pese a que es un buen comienzo, debe reconocerse que el combate a la corrupción no será tarea de un sexenio, ni corresponde a un solo gobierno. Es una tarea que corresponde a todos los mexicanos, en particular a los servidores públicos. Da lo mismo si se desempeñan en el Ejecutivo, el Legislativo o el Judicial; en instancias federales, estatales o municipales; en órganos autónomos, desconcentrados o en una paraestatal. Es tal su nivel de arraigo, que incluso requerirá de un acuerdo multigeneracional en el cual la sociedad habrá de jugar un papel protagónico. Un factor favorable es contar con un liderazgo político que inspira confianza a la amplia mayoría de mexicanos, pero el combate a la corrupción sólo tendrá efectos duraderos si se modifican las estructuras. No basta con cambios legales e institucionales, ni basta con una fuerte dosis de voluntad política. La salida radica en conjugar estos dos elementos que, por fortuna, son mutuamente potenciadores. EP

 

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Alejandro Encinas Nájera es politólogo por la UNAM y la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB). Fue director general de Investigación Estratégica del Instituto Belisario Domínguez y actualmente es jefe de unidad en la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.